■本刊记者 贺海峰

　　分税制后遗症

　　《决策》：近期，地方投资热潮再起，舆论对地方债务危机的担忧随之升温，各界对新一轮财税改革寄予很高期待。

　　曾康华：新一届政府目前正在紧锣密鼓酝酿新一轮财税改革。十八大报告针对目前中央和地方财力与事权不相匹配的问题，提出“进一步理顺各级政府间财政分配关系”的思路。

　　1994年以来，由于实行分税制改革，中央政府的财力得到了适度的集中，中央财政收入占全国财政收入的比例提高到50%左右，当然钱不光是中央财政自己花，同时也转移支付给了地方花，2012年中央的财政收入达到56132.42亿元，而分税制改革前的1993年仅有957.51亿元。

　　《决策》：但是，这也意味着地方财政的比重越来越小。这让地方政府苦不堪言，广东一位官员甚至抱怨，分税制是“逼良为娼”。

　　曾康华：作为阶段性的改革，分税制必然留下诸多的先天不足。首先就是地方财力受到削弱。分税制实施后政府财力向中央集中，地方财力偏少，而地方政府要履行地方社会经济发展职能，财力又不够，怎么办呢？只有靠借债了，于是产生了大量的地方债务。2011年，审计署发布35号公告，公布地方政府债务已经超过10万亿元。近几年人们对地方债的问题关注度很高，主要是因为地方债存在较大的风险。人们担心地方债一旦失控发生危险，会波及社会的方方面面，甚至引起社会的动荡。

　　事实上，地方债务从1979年就开始出现了，1994年分税制改革之后，更是飞速增长。由于财力向中央集中，地方承担着当地社会经济发展的责任，但财力捉襟见肘，又不能通过发行政府债来筹集，由此出现了大量的各种各样的地方融资平台。地方融资平台是由政府独立出资或政府和社会共同出资，建立了具有独立法人资格的经济实体。这些经济实体以政府资产、信誉作为担保，向银行贷款，由此形成了大量的地方债务。

　　地方债务的出现和快速增长有很复杂的原因和背景，其中最主要的因素是社会经济发展因素、财政体制因素和政绩激励因素。社会经济发展因素使地方财源短缺，寻求债务渠道成为必然；财政体制因素导致地方财力不足，地方只有通过债务筹资；而政绩激励因素，给债务筹资起了推波助澜的作用。

　　这几年，地方债务的融资方式发生了一些新变化，那就是地方城投债的出现。通过地方融资平台出现的债务是“平台”与银行之间的债权债务关系，属于间接融资；而城投债是经济实体与投资者之间的债务债权关系，属于直接融资。但这两种融资方式所形成的债务都是地方政府的或有债务，或有债务不一定形成地方的真正债务，只有或有债务当中真正发生违约的债务才由财政来偿还。所以，对于地方债务来讲，一是要如何控制总量规模，也就是总量可控；二是尽可能降低债务违约率。

　　在城镇化过程中，城镇土地由政府管理。一方面，经济、体制等诸多因素造成资金短缺；另一方面土地资源紧缺。而政府拥有出让土地的使用权，这样通过竞标、拍卖土地的方式，使得地方财政增加了一块土地出让金收入，这样很多地方又出现了过分依赖土地出让金收入的情况，也就是所谓的“土地财政”。随着城镇化的推进，土地资源越来越紧缺，加上其他因素的作用，导致房地产价格不断上涨，虽然中央这几年一直打压房地产价格，但房地产价格一直比较坚挺且不断上扬，在这样的背景下，“土地财政”问题仍在各地不同程度的存在。

　　“营改增”下一步

　　《决策》：最近，李克强总理主持召开国务院常务会议，将“营改增”称为推进新一轮财税改革的重头戏。

　　邢丽：“营改增”并不是简单的以增值税替代营业税，改革牵一发而动全身。从决策层面来看，“营改增”是重大的制度创新，是加速财税体制改革的一个突破口。从学界来看，“营改增”更是中国税制完善的一个过程，也是一般商品税一体化路径的选择。从老百姓角度看，是“真金白银”的减税措施。目前已经进行试点的地区，达到减负550亿元，更多地让企业分享到了改革的红利。

　　增值税要想充分发挥其税收中性的作用，要求抵扣链条的完整。“营改增”的改革试点最初采取部分地区、部分行业的方式，使得抵扣链条客观上存在着不完整的现象，出现了部分行业的部分企业短期税负上升的现象，随着试点范围扩大，这种现象将逐步消失。4月10日，国务院常务会议决定，将在8月1日起在全国推行交通运输业和部分现代服务业(“1+6”的升级版)，并择机将铁路运输和邮电通信等行业纳入“营改增”试点。全行业“营改增”在全国范围推开，将力争在“十二五”期间完成。

　　值得注意的是，“营改增”的后续改革仍然任重而道远。特别是一些特殊行业的改革具有一定的难度，比如金融保险业、不动产销售、建筑业等，应该借鉴国外经验，结合中国国情，稳步推进。

　　《决策》：增值税是共享税，中央地方分成比为75：25。营业税作为地方主要税种之一，改为增值税后，会不会对地方造成冲击？

　　曾康华：“营改增”导致地方财政收入缺失了一块。当然因各地的产业、行业、企业不同而不同。从整体看，改革对有些地区影响会大一些，有些地区影响小一些。如果“营改增”全面推开以后，中央与地方的财政分配关系不调整，又要打压地方的房地产市场价格，那么，造成地方债务风险和土地财政的压力一定更大。巧妇难为无米之炊，中央总要给地方饭吃，吃饱饭才能做事。房地产是地方经济一大支柱，地方还是要把房价推高。“营改增”后必然会涉及财政体制改革，增值税的中央地方分成比例肯定需要调整。中央如果控制财源和财力过多了，那就不合理了。

　　邢丽：目前的“营改增”带来一个重大问题，即作为地方主体税种的营业税改成增值税，让地方税群龙无首。因此，“营改增”将涉及到地方税的重新构建，也涉及到财政体制的改革。

　　在财政体制改革方面，可以考虑重新划分中央和地方的收入。增值税在中央和地方之间的分享比例，应适当调整。

　　地方税的构建，应寻找地方主体税种。选择什么替代的税种呢？应构建以房地产税和资源税为主的地方税系。东中部省份可以考虑以房地产税提供税收支柱，而资源税则应成为经济欠发达但资源富集的西部省份的主要收入来源。

　　此时无声胜有声

　　《决策》：有学者呼吁，打造地方税系，房产税应当先行。房地产税能够担此重任吗？

　　邢丽：房地产税改革肩负众多使命。老百姓希望房地产税改革能够调控房价，调节拉大的收入差距。同时，房地产税改革也被寄希望扛起地方主体税种的大旗。

　　前面已经提到，未来房地产税将成为地方税的主体税种。但房地产税改革一定要考虑到民生需求，应主要是体现对高端收入者的调节。

　　曾康华：房产税一定会扩大试点。“营改增”推开之后，接着必定会推进房产税扩大试点。房产税改革不是一个单独、孤立的问题，还会涉及一系列相关税制的改革，还有财政体制改革。所以，房产税一定不能贸然推进太快，应该先试点，一般的原则是选择经济比较发达、税基好的地区试点房产税，不要在经济不发达的地方试点房产税。试点推出以后，如何具体开征房产税，情况非常复杂，怎么做到税负公平合理，不引起人们怨声载道，甚至社会动荡，是需要注意的一个大问题。因为老百姓是不喜欢税的，不愿意利益受损。同时，各地社会经济情况差异太大，目前又大量存在社会不公、贫富分化、贪污腐败等问题，有多处房产的人反对声比较高，一旦抗税怎么办？由于各地情况差异大，就是同一个地方的差异也较大，不同地区的房产业就存在较大差异，怎么把房产税的标准定得合理，有很大难度，需要谨慎制定实施细则。

　　《决策》：新一届政府履新之后，对新一轮财税改革一直很少表态。这是出于怎样的考虑？

　　曾康华：财税改革千头万绪。中央正在密集调研，同时又要“保增长”。物价、房价不是政府完全能调控的，更多要靠市场的力量来调节。房价，放开不行，单靠政府管控，也调控不好，这考验政府的智慧。中央正在酝酿房产调控的新思路，总的来说是要更多地发挥市场的调节功能。如你所言，新一届政府对新一轮财税改革一直惜墨如金。对此，我的理解是“此时无声胜有声”。比如，“营改增”之后，房产税一定会扩大试点。

　　李克强总理说，改革是最大的红利。现在，经济比较低迷，市场相对疲软。我们国家的经济还是政府主导型经济，经济增长过度依赖政府，各方都在等待政府出台政策。社会、企业、消费者等都在观望。这充分说明市场力量有待加强，最需完善。现在什么事情都要领导发话，不发话的事情办不成。当然，政府也有失误，政府也会失灵。财政部部长楼继伟曾说，政府不养懒人，只帮助穷人。他认为，过去财政摊子铺得太大，是难以为继的，这预示财政政策在悄然转型了。

　　下一步，最急迫的是税制改革，一定要通盘考虑。完善税制，重点是地方税；优化结构，目前中央税收偏大，地方税收偏小。省以下政府怎么完善税制，这个问题一定要解决。

　　中央和地方财力、事权不匹配，界定不清晰。这是一个动态的过程，不能一成不变，要与时俱进，适时调整，并符合时代的客观需要。各级政府的职能界定清晰了，接下来就会涉及财力与事权的匹配问题，比如说，基础教育方面的经费以前主要由地方负担，现在由中央实施大规模的转移支付。所以，转移支付的规模与中央和地方界定事权有密切关系，总的看，中央和地方的事权界定清楚了，财力的分配就好解决，但要解决好这个问题不容易。

　　此外，预算改革，是一场更加深刻的革命，难度更大。现在已取消了预算外资金，逐步建立起一个全口径预算管理框架。通过这个框架，政府财力究竟多大，可以看到全貌，有利于管理的科学化、精细化、透明化，有利于加强财政监督。

　　越是大家都听不到或很少谈的事情，可能越是紧锣密鼓酝酿更大动作进行改革的事情。此时无声胜有声。房产税、资源税、个人所得税，甚至红利税，有的正在论证，有的已经“张弓搭箭”。全国城镇化工作会议为什么延期？因为这涉及重大决策问题，如果论证不好，实施就会出大问题。新一轮财税改革同样是这样，必须慎之又慎，稳步推进。■